一、綜述
??? 隨著國家《建筑法》、《安全生產法》、《建筑工程安全生產監督管理工作導則》等法律、法規、規定的相繼頒布實施。它們分別從對工人的勞動保護、對各行業的安全生產監督管理和對建筑業的安全生產管理等不同的側重點保障建筑業的安全生產。但建筑業點多面廣,勞動密集,交叉作業、高空作業多,屬于高危行業,建筑安全事故仍頻繁發生,建筑安全形勢不容樂觀。
??? 二、現有的安全監管方式
??? 2.1采用法律手段促進安全監管
??? 2.1.1法律體系
??? 《勞動法》、《建筑法》、《安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》和《建筑工程安全生產監督管理工作導則》等法律、法規、規定實施以來，對改善建筑業的安全狀況方面取得了一定的效果，基本達到了預期的目標。
??????? 2.1.2機構體系
??? 我國實行企業負責、行業管理、國家監察和群眾監督的安全生產管理體系。目前，我國建筑安全生產行業管理的模式為統一管理、分級負責，即國務院建設行政主管部門負責對全國建筑安全生產進行監督指導，縣級以上人民政府建設行政主管部門分級負責本轄區內的建筑安全生產管理。
??? 我國建筑安全管理機構體系中的幾個主要機構：國家安全生產監督管理局、建設部、地方建筑安全生產監督站等。
??? 2.2采用經濟手段促進安全監管
??? 由于職業傷害保險制度能夠產生提高職業安全水平的經濟激勵機制和安全服務手段。因此，它是目前世界范圍內改善建筑業安全狀況的一種最為有效和普遍使用的經濟手段。根據我國現有的法律、法規、職業傷害保險制度在保險品種上包括工傷保險和建筑意外傷害保險。
??? 2.2.1工傷保險
??? 工傷保險是社會保險制度的重要組成部分，由勞動和社會保障部統一經辦和管理，目前強制推行工傷保險的法律依據是勞動部1996年頒布的《企業職工工傷保險試行辦法》和國務院2003年4月16日通過的375號令《工傷保險條例》。后者規定，中華人民共和國境內的各種企業、有雇工的人體商戶應當依照該條例規定參加工傷保險，為本單位全體職工或者雇工繳納工傷保險費。該條例的實施，從很大程度上促進了國內工傷保險狀況的改善。
??? 2.2.2意外傷害保險
??? 建筑業作為高危行業之一，僅靠工傷保險無法保證傷者獲得及時、合理的賠償。考慮到這種情況，《建筑法》提出了強制性的建筑業的意外傷害保險。
??? 建筑業的意外傷害保險仍采用商業保險的做法，通過社會互濟，對從事危險作業的人員提供一定的經濟幫助。與工傷保險不同，建筑業意外傷害保險涉及工程項目，主要針對的是施工現場人員，施工合同的工程名稱、承包單位、項目所在地、工程造價、工期等都成為投保的依據。隨著社會經濟的不斷發展和國家公益事業范圍的不斷擴展，建筑業意外傷害保險也應向社會保險的方向發展。
??? 2.2.3罰款
??? 對達不到建筑安全管理要求的企業進行罰款也是一種常用的建筑安全管理的經濟手段。《安全生產法》第八十條明確規定：“有前款違法行為，導致發生生產安全事故，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，對生產經營單位的主要負責人給予撤職處分，對個人經營的投資人處2萬元以上20萬元以下的罰款。”《條例》是《建筑法》和《安全生產法》的配套法規，在行為和處罰種類、處罰幅度上與上述兩法保持了一致。在《條例》第七章的“法律責任”中，對處罰進行了更為全面細致的規定。《條例》主要規定了違反行為應承擔的行政責任，其中主要是對行政管理相對人的違法行為所應當進行的行政處罰。
??? 2.3采用文化手段促進安全監管
??? 2.3.1教育培訓
??? 根據《建筑法》第四十六條和《條例》第二十一條規定，安全生產教育培訓是實現安全生產的重要基礎工作。我國的建筑安全相關培訓主要可以分為以下幾個部分。
??? ①三級安全教育培訓；
??? ②崗位安全培訓；
??? ③年度安全培訓教育；
??? ④變化工種、工地的安全培訓教育；
??? ⑤采用新技術、新工藝的安全培訓教育；
??? ⑥經常性安全教育。
??? 2.3.2全國安全生產月
??? 近些年來，每年二季度，中共中央宣傳部、國家安全生產監督管理局、國家廣播電影電視總局、中華全國總工會、共青團中央等單位都會聯合發出關于全國安全生產月活動的通知。建設部則根據通知統一部署，在建設系統內開展安全生產月活動。這些活動的開展和大力度宣傳有助于改變整個建設系統和社會的安全文化。
??? 2.3.3創建文明工地活動
??? 從1991年開始，建設部要求在全國建設工程的施工現場開展安全達標活動，把建筑安全生產的管理重心放在了施工現場，對施工全過程進行安全監督管理。1996年發【1996】484號文，號召全國建設系統在深入開展施工現場安全達標的同時，積極開展創建文明工地活動，在全國建筑業掀起了創建文明工地的熱潮。十幾年來，這項活動深入人心、碩果累累，不僅改變了昔日施工現場“臟、亂、差”的面貌，改善了施工現場作業人員的生活環境和工作條件，美化了施工現場的場容場貌，而且提高了建筑業的整體形象，成為全行業以及城市建設的重要內容。
??? 2.4以科技手段促進安全監管
??? 目前國家在建筑安全科學技術方面的工作主要表現為：建立安全技術標準體系，逐漸重視建筑安全的研究工作。
??? 建筑安全質量標準化是指建筑領域的安全質量標準化工作，開展標準化工作，有助于確保建筑安全的工作質量，提高建筑安全標準化程度和水平，是解決建筑安全問題的根本途徑。2005年建設部下發了《關于開展施工安全質量標準化工作的指導意見》，建筑施工領域的安全質量標準化活動開始有計劃、有目標、分階段地推進和實施。
??? 三、現狀及建議
??? 目前我國的建筑安全生產和監督管理工作還存在很多問題，如監管理念較為落后，效率不高；監督措施缺乏，管理手段單調等，對規范行為缺乏有效的制約措施，以及沒有激勵社會力量投入安全管理的機制等。《全國建筑施工安全生產形勢分析報告》（2007年度）指出要全面加強和落實安全生產責任制。政府監管責任落實方面要重點加強對建筑安全監管薄弱環節的對策研究。
??? 考慮到建筑市場的主觀能動性，政府在進行安全管理時，應該盡量減少對各種市場行為的直接行政干預，而應依靠法律、經濟、文化和科技等4種手段來規范建筑市場各方的行為。
??? 3.1法律體系
??? 由于技術是在不斷發展變化的，法律是相對穩定的，法律永遠不可能跟上技術發展變化的速度，兩者的差距就必須由技術標準和規章來填補。建筑安全的立法準備、監察和其他管理工作都是由政府部門和其代表機構完成的，法規的安全目標必須通過安全管理機構的工作去實現。對于立法和標準制定這部分筆者就不再贅言，主要討論機構體系這部分。
??? 首先要明晰建筑安全管理機構的責任和權力；其次是建立科學的、符合中國國情的綜合建筑安全管理體系；最后是保證執法機構的資源。
??? 在具體過程中遵循屬地管理和層級監督相結合、監督安全保證體系運行與監督工程實體防護相結合、全面要求與重點監管相結合、監督執法與服務指導相結合的監督原則，從實物監督向行為監督轉變，由施工現場的應急管理轉向事故預防和隱患排查，加強對施工單位安全保證體系、安全防護措施、安全評價的審核,建立高效的監督管理隊伍,尋求有效的監督管理方式、方法,使安全監督管理工作轉向標本兼治,努力尋求治本之策,不斷提高安全監督管理的超前性、有效性和及時性。
??? 3.2經濟手段
??? 3.2.1完善建筑職業傷害保險制度
??? 常見的幾種建筑職業傷害保險，工傷保險、雇主責任險、建筑業意外傷害保險。其中，⑴工傷保險在現有條件下難以滿足建筑施工現場從事危險作業人員的工傷事故補償要求；⑵強行推行雇主責任險面臨困難，缺乏強行推行的法律依據；⑶建筑業意外傷害保險最為可行，但具體制度需要改進。
??? 建設部《關于加強與規范建筑業意外傷害保險工作的若干意見》規定，建筑企業投保率可采用總造價比例或按建筑面積為單位來確定，并與安全業績掛鉤實現浮動費率。根據這個規定，建筑企業投保費率要與安全業績掛鉤。在實際操作中，可由監督管理部門對建筑施工企業的安全業績進行評價，對于正在評價業績好的企業，承包方要出讓一定的經濟利益給投保方，才能從根本上激勵投保方主動投保。在嚴格執行《條例》的規定的情況下，理順保險公司、地方安全監督機構、投保施工企業三方的關系，建立職責明晰的分工與合作關系，特別是安全監督機構和商業保險公司的合作對收集事故統計數據、解決建筑安全管理中的資金困難能起到積極作用。
??? 3.2.2經濟促進手段
??? 對承包商安全管理進行獎懲。新加坡政府建立了黑名單制度，被列入其中的承包商將失去對政府工程的投標資格。我國也可以建立類似安全方面的措施，對安全管理水平高的承包商給以經濟和榮譽獎勵，例如投標時加分等。現在已有些地方開始嘗試：
??? ①“預選承包商”制度
??? 隨著經濟環境的不斷變化，招投標市場也出現了許多新的問題，為了進一步完善招投標市場機制，很多地區采用了“預選承包商”制度。有關預選承包商的條件，規定欲取得進入名錄的資格，承包商除須具備相關資質之外，還要有3年在工程地的工程業績。其資格的最終取得，需通過由建設、監察、法制、發展改革、規劃、交通、水務、地稅等多部門組成的當地市政府投資工程預選承包商資格審查委員會的審查。
??? 推行“預選承包商”制度有幾方面優點：一是有利于規范建筑市場秩序，對促進建筑市場健康發展具有示范和帶動作用。二是通過企業在預審投標資格過程中公開的公平競爭來擇優，解決在招標投標過程中出現的“公平競爭”與“擇優”之間的矛盾，杜絕了把擇優作為門檻的做法，防止腐敗現象的滋生。三是便于政府有關部門對進入建設工程施工預審投標資格名錄的相關企業實行優勝劣汰動態管理，政府有關部門每半年對企業資格審查一次，如有不良行為將直接清出名錄。四是對完善和加快市政府投資的建設項目的招標投標工作起到積極的作用。五是促使企業注重誠信，守法經營，加強管理，實際上為企業發展提供了動力。
??? ②“紅黃牌”警示制度
??? 為了進一步做好安全生產工作，2009年南京市率先出臺了《關于進一步加強我市建設工程安全生產與文明施工長效管理的若干意見》，制定了安全生產與文明施工違法違規行為紅、黃牌警示制度，確定了11種可亮黃牌的行為，4種可亮紅牌的行為。對被亮黃牌的企業，20天全市限制投標，對被亮紅牌的企業，30至120天全市限制投標，并先后對在國慶節前夕專項檢查中現場管理差的3家企業亮了黃牌，對4家在2009年10月份發生死亡事故的單位進行了紅牌警示，在市招投標信息網站進行了公告，對各建筑和監理企業觸動很大。
??? ③建設單位參與安全生產考核
??? 我國建筑業屬于絕對的買方市場，業主對承包商的安全管理活動的影響力更加明顯。當承包商或分包商發現，由于安全業績不好再也無法從其上游企業那里承攬工程時，他們對待安全的態度就會發生根本性的轉變。業主對安全的態度和行為，直接影響到承包商對安全的態度和行為。業主參與項目安全管理往往能夠為其自身和在建項目帶來以下一些收益：如防人員傷亡；提高施工現場工人的士氣和勞動生產率；減少項目保險費用；減少政府部門對項目的干預；防止由于事故造成的法律責任；避免負面的公眾效應。正是由于考慮到員工傷害事故造成的簡接費用導致了更高的建設成本和逐漸增加的工傷賠償保險費用，加上安全立法的深入影響以及隨時存在的責任訴訟的威脅，國外很多發達國家的項目業主開始越來越多的參與建筑安全管理工作。
??? 3.3文化手段
??? 為了能使建筑安全管理取得成功，就必須改進建筑企業、整個建筑行業和整個社會的安全文化。據有關部門統計，一般因工傷傷亡的農民工占80%以上，有的企業達到100%。如果能從勞務用工審查、行政衛生生活上嚴格加強民工管理，則是減少事故發生的根本。
??? 加強對建筑業相關從業人員的安全教育和培訓。
??? 針對建筑安全文化進行宣傳和推廣，以提高全體從業人員，甚至整個社會的安全意識。
??? 加強宣傳，不斷增強施工單位的安全管理意識，促使施工單位不斷建立健全安全管理體系，認真落實各項安全主產責任制度，特別是安全教育、培訓制度，加強安全技術交底，逐步普及安全生產法律法規、安全操作規程，不斷提高整體安全素質，使安全管理工作由“要我安全”向“我要安全”不斷轉變，以規章制度為基礎，以科技進步為動力，全面提高施工單位安全生產能力和安全管理水平。
??? 3.4科技手段
??? 通過檢查和事故調查，以及了解技術發展的最新知識，可以不斷掌握更多的危險事件和新危險源的信息，然后對這些信息進行研究，得到的結論可以應用于法規和標準的制定、對行業的建議和指導，以及執法活動中。這是一個循環往復、持續改進的過程。
??? 南京市就結合日常監管工作重點，在與科技型企業廣泛合作的基礎上，2007年9月率先開發建設了“重大危險源遠程視頻監控系統”，運用現代信息技術，對重大危險源監管信息化管理，以科技手段強化安全監管。實踐證明，通過實施該系統，提高了工作效率，使安全監管人員能隨時了解企業生產現場的工藝參數和操作情況，從而增加了一種監督可能存在事故風險的企業安全生產的強有力手段。
??? 四、結語
??? 建筑工程安全監督管理任務艱巨,責任重大。隨著政府職能的轉變，政府在進行安全管理時，應盡量減少對各種市場行為的直接行政干預，轉而依靠法律手段、經濟手段、文化手段和科學手段等四種手段來規范和引導建筑市場各方的行為。通過四種手段的互補達到綜合運用。考慮到經濟手段是提高安全管理水平的較好切入點，首先加強經濟手段的應用是安全監管過程中的一個可行之路。
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